處理好產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系，從強調(diào)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)向強調(diào)發(fā)揮競爭政策基礎(chǔ)作用
2010年以后中國成為世界第一制造業(yè)大國，2018年我國制造業(yè)增加值占世界份額達(dá)到28%，已是美國和日本兩國制造業(yè)增加值總和。無疑，在中國制造業(yè)大發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要作用。但是，制造業(yè)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵任務(wù)是實現(xiàn)制造業(yè)從大到強的轉(zhuǎn)變，提高制造業(yè)創(chuàng)新能力是關(guān)鍵，尤其是在新工業(yè)革命背景下需要通過創(chuàng)新培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高制造業(yè)智能化、高端化、綠色化和服務(wù)化水平，這就需要強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境，鼓勵中小企業(yè)加快成長。競爭政策的基礎(chǔ)性地位能否實現(xiàn)，直接決定了市場能否在資源配置發(fā)揮決定性作用。早在2015年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》，明確提出確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，以及加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機(jī)制。
產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是要隨著工業(yè)化的深入而逐步更多依靠競爭政策，同時對產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容、實施方式進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。從工業(yè)化進(jìn)程看，在工業(yè)化初中期階段，出于后發(fā)國家趕超的需要，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的確發(fā)揮了重要的作用，尤其是“扶大限小”對重化工主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作用明顯。但是在進(jìn)入工業(yè)化后期以后，制造業(yè)需要從資金密集型主導(dǎo)轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型主導(dǎo)，這需要更多依賴技術(shù)創(chuàng)新尤其是顛覆性創(chuàng)新。這種背景下，只有賦予競爭政策具有基礎(chǔ)性地位、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向功能性轉(zhuǎn)型，從而形成更加公平的競爭環(huán)境，這樣才能促進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新能力提高，實現(xiàn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。這時，政府產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于為企業(yè)營造一個良好的國內(nèi)競爭環(huán)境，主要是信息、技術(shù)、組織、培訓(xùn)和制度方面給予企業(yè)輔助性的支持。
需要指出的是，面對新工業(yè)革命的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，近些年一些發(fā)達(dá)國家紛紛推進(jìn)了大力推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，這包括2018年的《美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》、2019年的《德國工業(yè)2030戰(zhàn)略》，等等。這被有的人解讀為發(fā)達(dá)國家通過產(chǎn)業(yè)政策的政府力量干預(yù)制造業(yè)發(fā)展，但實際上，這些所謂產(chǎn)業(yè)政策實施的范圍、力度和機(jī)制都是在反壟斷等競爭政策嚴(yán)格約束下的，發(fā)達(dá)國家長期以來形成的競爭政策的市場基礎(chǔ)作用并沒有因此而受到損害。對于我國而言，加快推進(jìn)競爭政策的基礎(chǔ)性地位確立、建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，對于制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。
處理好制造業(yè)基礎(chǔ)能力培育與制造業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的關(guān)系，從強調(diào)制造業(yè)規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向強調(diào)制造業(yè)基礎(chǔ)能力再造
改革開放以來，中國制造業(yè)基于龐大的市場規(guī)模、后發(fā)模仿趕超的技術(shù)路徑、要素低成本供給等比較優(yōu)勢，快速發(fā)展成為世界產(chǎn)業(yè)規(guī)模第一的制造業(yè)世界大國，從全球制造業(yè)增加值分布看，2005年中國制造業(yè)增加值全球占比11.6%，工業(yè)化國家占比69.6%，而到2017年該比例中國上升到24.8%，而工業(yè)化國家占比下降到55.3%，中國制造業(yè)增加值占比增長的份額恰恰是所有工業(yè)化國家制造業(yè)占比下降的份額。但是，同樣也是由于上述比較優(yōu)勢，造成了中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速擴(kuò)張的背后是中國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力存在巨大短板的嚴(yán)峻現(xiàn)實。中國制造業(yè)的核心基礎(chǔ)零部件(元器件)、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力與工業(yè)化國家差距很大，這嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)鏈的高級化、合理化水平，影響到中國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，制約了現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。
推進(jìn)中國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須打破這種基于后發(fā)模仿趕超、低成本的制造業(yè)發(fā)展路徑的依賴，對我國制造業(yè)基礎(chǔ)能力進(jìn)行再造。制造業(yè)基礎(chǔ)能力再造，對于我國制造業(yè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，同時也是未來經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的難點，實施制造業(yè)基礎(chǔ)再造工程可以認(rèn)為是新形勢下的又一攻堅戰(zhàn)。
實施制造業(yè)基礎(chǔ)再造工程，要把握以下幾個關(guān)鍵措施。
一是要高度重視基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)、前瞻技術(shù)和戰(zhàn)略性技術(shù)的研究。構(gòu)建開放、協(xié)同、高效的共性技術(shù)研發(fā)平臺，健全需求為導(dǎo)向、企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研一體化創(chuàng)新機(jī)制，抓緊布局國家實驗室，重組國家重點實驗室體系。
二是尋求制造業(yè)重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，圍繞關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心基礎(chǔ)零部件(元器件)、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝等，著力解決制約制造環(huán)節(jié)的關(guān)鍵瓶頸和“卡脖子”問題。
三是認(rèn)識迭代性技術(shù)創(chuàng)新和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的路徑差異，重視培育有利于顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的環(huán)境。中小企業(yè)在顛覆性創(chuàng)新方面具有重要意義，要加大對中小企業(yè)創(chuàng)新支持力度。進(jìn)一步加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運用，完善反壟斷等競爭政策，形成有效的創(chuàng)新激勵機(jī)制。
四是建立制造業(yè)基礎(chǔ)能力評估制度。首先建立制造業(yè)基礎(chǔ)能力評估體系，然后基于該體系對制造業(yè)供應(yīng)鏈和關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行全面調(diào)查評估，每年進(jìn)行兩次，準(zhǔn)確把握和評估我國供應(yīng)鏈和關(guān)鍵技術(shù)的現(xiàn)狀，分析制造業(yè)的創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈分布，這不僅對于制造業(yè)基礎(chǔ)能力再造具有重要意義，同時也有利于在中美貿(mào)易摩擦中掌握主動。
處理好制造業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)安全的關(guān)系，在科學(xué)把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律的基礎(chǔ)上強化產(chǎn)業(yè)安全能力
我國已經(jīng)成為世界制造中心，制造業(yè)也已形成了世界上最完整的產(chǎn)業(yè)體系，這極大地提高了我國經(jīng)濟(jì)韌性，在一定程度上構(gòu)成了我國產(chǎn)業(yè)安全屏障。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制造業(yè)勞動力成本不斷提升，環(huán)境資源約束不斷強化，近些年我國制造業(yè)出現(xiàn)了向成本更低的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的趨勢。同時我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也到了我國更多企業(yè)“走出去”的階段。總體上看，這符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的“雁陣?yán)碚?rdquo;所揭示的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律。
但是，在中美貿(mào)易摩擦背景下，由于美國政府對我國的刻意打壓和對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的破壞，中國制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移的壓力進(jìn)一步加大，可能會影響我國產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。
制造業(yè)是強國之基、興國之器、立國之本，從產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展角度看，我國制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)中必須保證相當(dāng)比例，避免制造業(yè)空心化，這也是制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。這需要遏制兩方面趨勢，一方面是制造業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)占比過早或者過快下降的“過早去工業(yè)化”或者“過快去工業(yè)化”趨勢，另一方面是制造業(yè)轉(zhuǎn)移境外的趨勢。
對于第一方面趨勢，需要高度重視制造業(yè)發(fā)展、提高制造業(yè)供給體系質(zhì)量，形成工業(yè)和服務(wù)業(yè)良性互動、融合共生的關(guān)系，從體制機(jī)制上化解近些年經(jīng)濟(jì)“虛實結(jié)構(gòu)失衡”問題。
關(guān)于制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移問題，要針對具體原因綜合施策。一是針對中美貿(mào)易摩擦引起的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，需要有理有力有節(jié)積極應(yīng)對，保護(hù)中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈完整性和技術(shù)生態(tài)的開放協(xié)同。二是在認(rèn)識產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“雁陣?yán)碚?rdquo;規(guī)律基礎(chǔ)上，基于中國區(qū)域廣闊而又發(fā)展不平衡，繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，形成“國內(nèi)版”“雁陣?yán)碚?rdquo;產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移格局。三是不斷優(yōu)化完善營商環(huán)境，打造公平法治便捷透明的市場環(huán)境，通過營商環(huán)境的綜合改善，降低制度性交易成本，抵消其他成本因素的負(fù)面效應(yīng)，吸引和培育高水平的制造企業(yè)。四是借鑒日本“母工廠”制度降低“制造業(yè)空心化”對產(chǎn)業(yè)安全的負(fù)面影響。所謂“母工廠”是在本國建立的在制造體系中發(fā)揮開發(fā)試制、技術(shù)支持和維護(hù)本國技術(shù)先進(jìn)性地位的企業(yè)載體和現(xiàn)代工廠，具有在生產(chǎn)制造層面不斷優(yōu)化技術(shù)、改進(jìn)能力的功能，境外的工廠一般是“母工廠”的復(fù)制。在中國企業(yè)“走出去”和“雁陣”轉(zhuǎn)移的大背景下，中國企業(yè)應(yīng)該在中國境內(nèi)建造覆蓋各個產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)“母工廠”，即使發(fā)生產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)和基礎(chǔ)能力仍保留在“母工廠”，從而提高制造業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。